全国人大常委会法工委法规备案审查室官员日前透露，国务院正在准备修改《城市房屋拆迁管理条例》(以下简称《拆迁条例》)，目前已经组织了国务院法制办、住房和城乡建设部、国土资源部、农业部、林业局等相关部委局，再次进行前期的立法调研工作。(12月8日《南方都市报》)

    在沉寂了一两年的时间之后，拆迁问题再次成为国人关注的焦点。在上海，潘蓉手持燃烧甁也未能阻止强制拆迁；在成都，唐福珍的自焚更是震惊了全国……这些惨烈的结果虽然得到了舆论的普遍同情，但政府部门却一直强调拆迁是依法进行的。

    公众及舆论普遍认为如此粗暴的拆迁不公平、不人性，但也必须承认上述这两起强制拆迁确实都是合法的。那么问题出在哪里呢？《拆迁条例》就是这个问题的制度根源。

    首先，《拆迁条例》没有对拆迁是出于“公共利益”还是“商业开发”进行区分。如果是出于公共利益的需要，政府可以强行收回已经出让的国有土地使用权，也就是说在是否拆迁问题上是可以“不商量”的；但如果是为了商业开发，则应该由被拆迁人与拆迁人平等协商并达成一致，如果被拆迁人不同意，就不能强制拆迁。从近年来的实际情况看，几乎所有的拆迁都是以“公共利益”的名义进行的，但实际上大都是“商业开发”。

    同时，拆迁的主体也不妥当。根据法律规定，国有土地的使用权不能私下转让，只能由政府国土部门依法收回然后再出让。拆迁是政府征地中的一个环节，如果拆迁没有完成，就意味着政府还没有真正收回某块国有土地的使用权，也就没法再出让。因此，拆迁的主体应该是政府部门。《拆迁条例》却规定拆迁人是“取得房屋拆迁许可证的单位”，而这个单位既可以是政府房屋拆迁管理部门，也可以是公民、法人或其他组织。如果是后者，就会形成两方“经济人”的直接碰撞，冲突也就在所难免。

    更重要的是，《拆迁条例》规定，如果被拆迁人与拆迁人达不成拆迁补偿安置协议，由房屋拆迁管理部门裁决；被拆迁人在搬迁期限内拒绝搬迁的，拆迁人可以向仲裁委员会申请仲裁；被拆迁人在裁决规定的期限内未搬迁的，有关部门可以强制拆迁；当事人不服的，可以向法院起诉，但诉讼期间不停止拆迁的执行——— 这实际上剥夺了法院裁决拆迁非法的权力，将行政裁决凌驾于司法裁决之上。由于拆迁中的一切都在政府部门的掌控之中，被拆迁人也只有任其宰割的份儿。

    从根本上说，拆迁就是利益的博弈。而在这个博弈场上，政府不仅是“运动员”，而且是“裁判员”，更要命的是，连游戏的规则都是由政府自己制定的。这就如同绿茵场上，身兼运动员的裁判员不仅有判定犯规的权力，而且有权规定自己的一方可以有守门员而对手的一方不能有……如此这般，还会有公平可言吗？

    实际上，《拆迁条例》自2001年出台之后就一直饱受诟病，但它的修改一直没有提上议事日程。为什么？因为谁都不情愿自断财路、自我革命。虽然在全国人大的牵头下，现在终于开始了立法调研，但最终的结果仍然不容乐观。其实，关于拆迁的制度建设，首要的问题不是如何立法，而是由谁立法——— 由于政府是拆迁中的直接当事人和主要获利者，拆迁的规则根本不应该由政府来制定，而是应该让各方利益主体都参与到立法中来。因此，最佳的选择不是让国务院“修补”现行的《拆迁条例》，而是应该由全国人大重新制定一部《城市房屋拆迁法》来取而代之。