陈宁远 （上海独立财经观察人士）

    据11月7日《中国经营报》报道，一份由发改委和财政部联合编制的包括2010财年赤字、中央国债、地方债等内容的“全面方案”，已由发改委上报国务院，作为即将在12月召开的中央经济工作会议制定来年经济政策的参考依据和基础，并最终提交全国人大审议。报道援引相关接近草拟方案的人士说，2010年的财政赤字继续历史性高企，保持万亿左右的水平。

    这个方案实在有点蹊跷。若非空穴来风，那简直要颠覆现行的基本财政秩序。

    按照《预算法》，中央政府的预算，只能是财政部编制，发改委作为国务院直属的非财政部门，没有权利直接参与预算的编制！尤其不能针对赤字和国债应该是多少，指手画脚。要是这样的话，发改委的权力就太大了，基本也不受财政制度的约束了。

    当然按照国务院给发改委的职权，它有权“拟订并组织实施国民经济和社会发展战略、中长期规划和年度计划”，并“负责协调解决经济运行中的重大问题，调节经济运行”，以至于“安排中央财政性建设资金”。

    但凡此种种，都只能说发改委只是财政投资支出的一个执行层面，从今年以来四万亿积极财政政策的执行情况看，甚至毫无疑义。但即便如此，中央财政年度总预算是国家整体行为，它不仅包括财政投资支出，还有其他更为重要的财政支出（不属于财政投资支出，高于这部分支出，如国防医疗教育这些）。发改委再大再重要的的工作，也不过是国家财政支出一个环节里的一个部分（财政投资支出还有其他支出，比如中投的支出，就不是发改委能主导的）。所以发改委的花销，应该严格隶属于中央财政预算之内。

    当然财政部在编制年度预算时，可以高度重视发改委的意见。但这也仅限于重视一个叫发改委的部门的意见。发改委不仅不能成为中央预算的制定者，它的意见也不能成为中央预算方案指导意见。这一点在发改委还没有成立时就颁布的《预算法》中规定得很清晰。《预算法》第四条说：“中央政府预算由中央各部门（含直属单位）的预算组成；”第十六条说：“国务院财政部门具体编制中央预算、决算草案；具体组织中央和地方预算的执行；提出中央预算预备费动用方案；具体编制中央预算的调整方案；定期向国务院报告中央和地方预算的执行情况。”引用这个制度设计不是在否定发改委的重要性和功绩，而旨在说明一国财政制度之必须。

    财政部门是国家的财政部门，只有它才有权把税收和国债作为其收入的主要来源。当然财政部门的工作难免与政府的其他部门，以及市场上其他经济主体发生利益关系。在不同的经济形势下，这样的利益关系或反过来影响财政部门，或因财政部门的倾斜，使各种利益关系并不均衡，但其中有一些利益具有优先的必要性。

    比如由发改委主导项目实施的积极财政政策就是一例。虽然于情于理，在2008年似乎有必要。但这不是常态，要因此违反最基本财政原则，后果是极其严重的。

    因为这意味着只要主导国家经济建设的发改委想投资，它就可以按照自己的意志，安排赤字和发行国债来募集它看好的项目资金。投资效率暂且不论，若赤字和国债的权限从预算层面上就旁落到发改委手里，那不仅财政运行必然受到威胁，央行也要遭到波及。道理很简单，政府弥补赤字的途径，或用未来税收，或发行国债，乃至以多印货币来弥补。这也就意味着，国家财政收支和国家信用，都卷入到国家的投资之中。

    难道是这则新闻有误？