五年规划的编制过程本身就是“制度化、规范化、程序化”和决策“科学性、民主性”的过程。

从制度形式上看，是一个“民主、集中；再民主、再集中”的过程；从各方表达意见上看，是一个“发散、收敛；再发散、再收敛”的过程；从各方参与角度看，是一个“参与、共识；再参与、再共识”；从形成纲要文本来看，是一个“讨论、修改；再讨论、再修改”的过程。

 这种决策过程是一个典型的政策循环：前一轮为后一轮奠定基础，每经过一轮，不同意见表达的民主程度和形成政策共识的集中程度都进入更高阶段，规划文本的质量也上一个新的台阶，显示了极好的学习机制和极强的适应能力。

    通过多次反复的民主集中过程，使得五年规划既反映了国家战略意图，又充分表达了人民群众的利益诉求；既反映了中央的战略决策，也充分体现了地方的个性发展需求。它使得不同利益、不同诉求、不同观点，相互交流、相互分享、相互妥协，使之出现一个不断收敛过程，逐步形成政治共识、政策共识以及社会共识，最后成为一个经过法律程序的正式的五年规划纲要。

    未来，五年规划作为中国重大的公共决策过程还需要进一步“三化”：一是制度化，即将五年规划纳入到法制轨道上，成为我国发展战略及规划等重大决策的法律依据，明确国家发展总体规划等的定位、内容，明确制定规划、实施规划的各类程序。

    二是科学化，进一步通过调查研究、专家咨询等方式提高规划编制的科学性，坚持从实际出发，遵循自然规律、经济规律和社会发展规律。

    三是民主化，广泛听取社会各界的意见，进一步强化公众的利益表达、偏好表达，使之成为计划优先次序选择的重要依据，使规划编制进一步成为人民参与决策的过程，成为最大程度凝聚社会共识的过程。

    总之，制定五年规划是中国政府最重要的公共政策过程，也是实行民主集中制实践的最好案例。（文/胡鞍钢 作者为清华大学公共管理学院教授，现任中国科学院-清华大学国情研究中心主任）